De accountant controleert de jaarrekening van de gemeente en neemt daarover een oordeel op in een verklaring. Dat is een voorwaarde die wordt gesteld in het Besluit Begroting en Verantwoording (BVV). De verantwoording over de jaarrekening wordt afgelegd door het college van B&W.
In 2011 is besloten om het college een verklaring te laten geven met betrekking tot de rechtmatigheid. Die verklaring wordt vervolgens door de accountant beoordeeld. In de notitie “paragraaf bedrijfsvoering augustus 2021” van de commissie BBV zijn stellige uitspraken (verplicht karakter) en aanbevelingen opgenomen waarover met betrekking tot het boekjaar 2021 dient te worden gerapporteerd in de paragraaf bedrijfsvoering.
Uitgangspunten van de raad
Om het belang van rechtmatigheid te onderstrepen heeft de gemeenteraad de volgende normen vastgesteld:
Goedkeuringstolerantie
Deloitte Accountants heeft opdracht een goedkeuringstolerantie van 1% op de totale lasten aan te houden bij het bepalen van het uiteindelijke oordeel. Dit gebeurt volgens de Controleverordening (art. 213 GW). Op basis van de aangeleverde cijfers is de goedkeuringstolerantie in 2021 1% van de totale lasten (inclusief reserves). Dat is afgerond €4,30 miljoen. De tolerantie voor onzekerheden bedraagt in 2021 afgerond €12,89 miljoen.
Rapporteringstolerantie
Naast de goedkeuringstoleranties wordt de rapporteringstolerantie onderkend.
Op basis van de aangeleverde cijfers is de te verwachten rapportagetolerantie in 2021 €430.000 inclusief toevoeging aan reserves.
Goedkeuringstolerantie | Goedkeurend | Beperking | Oordeelonthouding | Afkeurend |
|---|---|---|---|---|
Fouten in de jaarrekening | <=1% | >1%-<3% | - | >=3% |
Onzekerheden in de controle | <=3% | >3%-<10% | >=10% | - |
De rechtmatigheidscontroles zijn uitgevoerd aan de hand van drie criteria:
- Voorwaardencriterium; zijn baten, lasten en balansmutaties volgens geldende wet- en regelgeving tot stand gekomen?
- Begrotingscriterium: zijn de financiële beheersmaatregelen tot stand gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s?
- Misbruik en oneigenlijk gebruik: zijn er maatregelen getroffen om te voorkomen dat derden misbruik of oneigenlijk gebruik maken van overheidsgelden?
Over het boekjaar 2021 vindt een toets plaats op het voorwaardencriterium. Daarbij wordt gekeken naar de hoogte, duur en recht van financiële beheersmaatregelen. De raad heeft het actuele normenkader op 26 januari 2022 vastgesteld; hierbij zijn ook tevens de goedkeurings- en rapportagetoleranties vastgesteld.
Het normenkader - een basis kader voor de accountantscontrole - bevat de relevante wet- en regelgeving van hogere overheden van de gemeente zelf, voor zover deze informatie bevatten over financiële beheershandelingen.
Collegebesluiten worden alleen betrokken bij de rechtmatigheidstoets voor zover ze een noodzakelijke uitwerking zijn van rijks- of gemeentelijke regelgeving betrekking hebben op financiële beheersmaatregelen.
Organisatie controlefunctie
De gemeente Deventer vindt een sterke controlefunctie van groot belang. Onder deze controlefunctie valt:
- Optimaliseren van het zelf controlerend vermogen;
- Beheersing van de risico’s;
- Gedegen evaluaties van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gemeentelijk beleid (ex. Artikel 213a Gemeentewet);
- Toepassen van audits.
Belangrijke aspecten bij de organisatie van de controlefunctie zijn
- Opzetten van heldere kaders (doelstellingen en randvoorwaarden);
- Heldere (tussentijdse) informatievoorzieningen;
- Een goed opgezette en beschreven administratieve organisatie;
- Goed verankerde (verbijzonderde) interne controle van processen waarbij wordt vastgesteld dat:
- Er in de opzet sprake is van een goede Administratieve Organisatie/Interne Beheersing;
- De processen worden uitgevoerd volgens de beschreven opzet;
- De interne controlemaatregelen worden uitgevoerd volgens de gestelde kwaliteitseisen.
- Management control en het voeren van de gesprekken hierover;
- Het toepassen van risicomanagement.
Interne controles en onderzoeken
De artikelen 212 en 213a uit de Gemeentewet bepalen dat het college jaarlijks diverse interne controles en onderzoeken uitvoert om te bepalen of beleidsuitvoering door de ambtelijke organisatie binnen de gestelde kaders plaatsvindt.
De uit te voeren controles en onderzoeken zijn opgenomen in het auditplan 2021 en hebben onder andere betrekking op fiscale audits, getrouwheidscontroles, standaard controles op primaire processen en specifieke onderzoeken.
De gemeente kent een aantal primaire processen (o.a. inkopen) met een fors materiele omvang waarbij het van belang is dat deze periodiek worden getoetst “buiten het proces”; het zijn zogenaamde verbijzonderde interne controles (VIC’s). Deze standaard verbijzonderde controles werden vanaf de tweede helft 2018 tot en met 2020 uitgevoerd door de huisaccountant Deloitte Accountants conform de optie die hiervoor was opgenomen in de offerte aanvraag ten behoeve van Europese openbare aanbesteding accountantsdiensten (in 2017).
Kernoverwegingen hierbij zijn geweest doelmatigheidsaspecten (lees: structurele realisatie bezuinigingen en de verder aanscherping van de eisen op het gebied van onafhankelijkheid, deskundigheid en kwaliteit inzake het “zelfstandig uitvoeren van de verbijzonderde interne controles” teneinde “Cos 610” proof te kunnen zijn zodat de accountant volledig kan steunen op deze controles. Het begrip “Cos 610” proof houdt in dat de accountant de uitgevoerde werkzaamheden niet behoeft te “dupliceren” (lees: afzonderlijk weer moet toetsen/ screenen).
Ingaande het boekjaar 2021 is het verbijzonderde interne controleprogramma uitgevoerd door Deloitte Audit Advisory Public. De gemeente is eindverantwoordelijk voor de planning, uitvoering, kwaliteit en deugdelijke onderbouwing van de eindresultaten.
In 2021 is, in nauwe samenwerking met Deloitte Audit Advisory Public, een actueel intern controleplan opgesteld waarin een koppeling is gemaakt met het normenkader en de risicoanalyse. Om de verbijzonderde interne controlewerkzaamheden zo goed mogelijk aan te sluiten op de (externe) accountantscontrole is er dit jaar voor gekozen om bij de uitvoering van de verbijzonderde interne controle zowel de getrouwheid als de rechtmatigheid in de scope te nemen. Dit is ook logisch, omdat er een grote overlap is tussen rechtmatigheid en getrouwheid.
Conclusie
De gemeente beschikt over een gedegen (verbijzonderde) interne controle. Dit geeft de accountant voldoende inzicht voor een oordeel over de getrouwheid en rechtmatigheid.
De (verbijzonderde) interne controles richten zich op de administratieve organisatie en interne controle. De toepassing van deze essentiële beheersmaatregelen wordt daarmee gecheckt. Waar nodig leidt de evaluatie tot aanpassingen in de bedrijfsvoering. Met deze stappen is de uitvoering van de (verbijzonderde) interne controles van voldoende niveau.
Hieronder treft u informatie omtrent de (verbijzonderde) interne controles welke door de gemeente zijn uitgevoerd.
Meer informatie
Voorwaardencriterium
Uit het overgrote deel van de (verbijzonderde) interne controles blijkt dat de gemeente heeft gehandeld binnen de geldende kaders en richtlijnen van het voorwaardencriterium. Er is getoetst op financiële fouten en onzekerheden met betrekking tot de aspecten recht, hoogte, duur.
Hieronder volgt een toelichting op de financiële fouten in 2021. De financiële onzekerheid over het dienstjaar 2021 was nihil.
Deloitte Audit Advisory Public heeft met betrekking tot de uit te voeren standaard controles (VIC’s) 2021 de volgende primaire processen getoetst.
- Inkopen goederen en diensten
- Rechtmatigheid Europese aanbestedingen
- Investeringen MVA (materiele vaste activa)
- Participatiewet/ IOAW/ IOAZ/ BBZ/ LKS/Tozo
- Subsidieverstrekkingen en bijdragen derden
- Subsidievaststellingen
- Belastingopbrengsten
- Overige opbrengsten
- Lonen en salarissen
- Mutaties grondexploitatie
- Mutaties eigen vermogen
Deloitte Accountants heeft een IT audit uitgevoerd; gericht op de general IT-controls en op cybersecurity. Uit de door Deloitte Audit Advisory Public uitgevoerde standaard controles vloeiden de volgende financiële onrechtmatigheden uit voort.
Europese aanbestedingen
Rechtmatigheid van de aanbestedingen van inkopen respectievelijk inhuur. Er is getoetst aan de Aanbestedingswet. Onderstaand de bevindingen
Inkoop
- De historische onrechtmatige post PinkRoccade per 31 december 2021 is gecontroleerd; zoals eerder gememoreerd hangt deze samen met opdrachtverleningen van voor de periode 2012/2013. Deze kent nog een onrechtmatigheid over geheel 2021 van totaal €126.105 (excl. Btw).
- Na een rechtmatig verlopen aanbestedingstraject inzake een applicatie rondom de processen Jeugd en WMO is tijdens het implementatietraject noodzakelijkerwijs besloten (april 2018) om deze toch niet af te ronden. Om alsnog de continuïteit van deze processen te kunnen waarborgen en zorgvuldig een nieuw aanbestedingstraject te kunnen uitvoeren is er bewust voor gekozen (besluit college in mei 2018) om voor de bestaande leveranciers, nieuwe opdrachten te verstrekken. Het risico van onrechtmatigheid is bij de besluitvorming meegewogen en geplaatst tegenover de controle gap van de rechtmatigheid (totale onrechtmatigheidsgrens: 1% van lasten (inclusief reserves); deze bedroeg toen afgerond €4,06 miljoen). Per saldo bedraagt de onrechtmatigheid van deze inkoop in 2021 €271.496 (excl. Btw) ; in 2020 was dit €151.912 (excl. Btw) en in 2019 was dit €132.872 (excl. Btw). Overigens is er inmiddels een Europese aanbesteding doorlopen ten behoeve van de “Vak applicaties Sociaal domein”. Deze opdracht is gegund per 23 december 2020. Het oude pakket is nu uitgefaseerd; met betrekking tot het boekjaar 2022 worden hieromtrent geen onrechtmatigheid verwacht.
Inhuur
Expliciet is getoetst of de externe inhuur financieel rechtmatig is uitgevoerd in 2021. De inhuurlasten over het jaar 2021 bedragen in totaal afgerond
€9.498.000. Per saldo is hiervan afgerond €562.000 onrechtmatig. Dit heeft betrekking op een viertal inhuurdossiers die de Europese aanbestedingsdrempel (2021: €214.000) hebben overschreden.
De achtergrond van deze onrechtmatigheid hangt samen met het feit dat deze 4 meerjarige inhuren (vanaf boekjaar 2019) zijn verlengd waarbij volgens de regelgeving eerst vooraf een Europese aanbesteding had moeten plaatsvinden of een inhuuropdracht via de inhuurdesk had moeten verlopen. Dit is dus verzuimd; door meerwerk respectievelijk aanvullende opdrachten zijn de betreffende inhuurkrachten langer ingehuurd (ook in 2020 en 2021). En zo is het Europese grensbedrag overschreden.
Ondernomen actie om de onrechtmatigheid inhuur in de toekomst te voorkomen.
Binnen de gemeente Deventer zijn in de afgelopen jaren verschillende maatregelen genomen en instrumenten geïmplementeerd om de fiscale risico’s (de Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties (DBA) en de risico’s vanuit de aanbestedingsregels te mitigeren. Dit zijn onder andere;
- Het samenstellen van de kadernota inhuur;
- De periodieke monitoring van de inhuurlasten;
- Het controleren van inhuur die niet via de inhuurdesk is verlopen;
- Het inschakelen van de inhuurdesk bij inhuur behoeften;
- Het gebruik van door de Belastingdienst goedgekeurde modelovereenkomsten;
- Het periodiek, via bijvoorbeeld een steekproef, toetsen of de inhuur van een medewerker fiscaal juridisch juist is aangegaan en gedurende de inschakeling niet alsnog een dienstbetrekking is ontstaan.
Gezien de krapte op de arbeidsmarkt en het rechtmatig, doelmatig/doeltreffend kunnen inzetten van inhuurkrachten wordt in 2022 nader geïnventariseerd welke aanvullende en alternatieve oplossingen voorhanden zijn waarmee binnen de kaders van bestaande wet- en regelgeving externe inhuur mogelijk is.
De totale financiële onrechtmatigheid over het dienstjaar 2021 bedraagt dus in totaal €959.168 (excl. Btw). In 2020 was dit €554.442 (excl. Btw).
De bevindingen van de controles, onderzoeken en audits worden periodiek gerapporteerd aan college en raad.
Het sociale domein
In de afgelopen periode zijn de verantwoordingen en bijbehorende controlerapportages ontvangen van de SVB, BVO Jeugdzorg IJsselland en de zorgaanbieders WMO en Beschermd wonen. De gemeentelijke accountant weegt de uitkomsten hiervan mee in zijn oordeel over de rechtmatige bestedingen in de gemeentelijke jaarrekening.
Verantwoording SiSa, IMG
Op basis van de uitgevoerde controlewerkzaamheden blijkt dat op de aangeleverde bijlagen SiSa het totaal financieel verantwoorde bedrag
van €53.168.780 juist en rechtmatig is.
Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium
Voor misbruik en oneigenlijk gebruik heeft de gemeente geen expliciet beleid. Het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik is verweven in gemeentelijke regelingen en de organisatiecultuur. De beheersmaatregelen (verbijzonderde) interne controles en principes als functiescheiding en integriteit vormen daarvoor de randvoorwaarden.
Er is sprake van één uitzondering. Voor de uitvoering van de Tozo-regelingen is in 2021 het uitvoeringskader misbruik & oneigenlijk gebruik Tozo opgesteld. Dit conform de vereisten.
In het 2e kwartaal 2020 is gestart met het onderzoek follow-up kwetsbare functies alsook met het onderzoek fraude-risico analyse 2020. Het onderzoek kwetsbare functies kent twee invalshoeken: integriteit en continuïteit. De kwetsbaarheden zijn per team in beeld gebracht aan de hand van een heat map (kans versus impact: geclassificeerd naar laag, midden en hoog). Conform de enigszins bijgestelde planning zijn in de tweede helft 2021 opgeleverd: de heat maps per team alsook een weerbaarheidsplan per team.
Het onderzoek fraude-risico analyse 2020/2021 heeft aandacht besteed aan de risico’s uit hoofde van fraude, misbruik & oneigenlijk gebruik (M&O), niet-integer gedrag, corruptie en ondermijning. De fraude-risico’s zijn eveneens in beeld aan de hand van een heat map. In de tweede helft 2021 zijn opgeleverd: de heat maps per team alsook een risico-paragraaf per team.
In december 2021 is opgeleverd de eindrapportage “frauderisico-analyse en onderzoek kwetsbare functies. Op 9 februari 2022 is in de directie dit eindrapport (onder andere de bevindingen en aanbevelingen) nader besproken.
Fraude en integriteit
Ingaande 2021 adviseert de commissie BBV om geconstateerde fraude(s) vanuit de eigen organisatie door bijvoorbeeld eigen medewerkers toe te lichten in de paragraaf bedrijfsvoering. De gemeente en de accountant hebben bepaalde en onderscheiden verantwoordelijkheden met betrekking tot fraude in het kader van de controle van de jaarrekening. Dit type fraudes omvat opzettelijke handelingen door één of meerdere personen binnen de gemeentelijke organisatie, waarbij gebruik wordt gemaakt van opzettelijke misleiding teneinde een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen.
De vertrouwenspersoon integriteit stelt jaarlijks een integriteitsrapportage op; de integriteitsrapportage 2021 zal in het tweede kwartaal 2022 – in de lijn van voorgaande jaren – gereed zijn. Rondom fraude en integriteit binnen de gemeentelijke organisatie met betrekking tot het boekjaar 2021 wordt kortheidshalve verwezen naar de integriteitsrapportage 2021.
De gemeentelijke organisatie dient weerbaar te zijn tegen integriteitsrisico’s, continuïteitsrisico’s, fraude risico’s, risico’s op het gebied van misbruik en oneigenlijk gebruik en ondermijning. Hiervoor heeft de gemeente Deventer verschillende organisatorische waarborgen getroffen. Deze waarborgen zijn onder te verdelen in verschillende categorieën en aandachtsvelden. Zo:
- is er actueel zicht en grip op de kwetsbare werkprocessen en kwetsbare functies;
- zijn er bepaalde functies verankerd in de prossen en is er een structuur binnen het team/ de organisatie waarin signalen van integriteit, continuiteit, fraude, misbruik- en oneigenlijk gebruik en ondermijning gemeld worden en opgepakt;
- zijn er diverse beheersmaatregelen getroffen: de zogenaamde hard- en soft-controls;
- worden medewerkers gedegen ondersteund, getraind en geïnformeerd over de mogelijke risico’s rondom integriteit, continuiteit, fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik alsook ondermijning in hun werk.
Begrotingscriterium
Bij de rechtmatigheidscontrole is het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium. Met de controle van de juiste toepassing van het begrotingscriterium toetsen we of het budgetrecht van de gemeenteraad is gerespecteerd. De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikel 189, 190 en 191 van de Gemeentewet) en worden door de gemeenteraad zelf nader ingevuld en geconcretiseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting en via de verordening op het financieel beheer (ex artikel 212 van de Gemeentewet).
Begrotingsafwijkingen en -overschrijdingen vragen om autorisatie door de gemeenteraad. In de regel legt het college deze wijzigingen vooraf aan de raad voor. Het college vraagt daarmee toestemming om het betreffende beleid uit te voeren en het benodigde bedrag te besteden.
Alleen wanneer door omstandigheden een autorisatie vooraf niet mogelijk is, legt het college een begrotingswijziging achteraf aan de raad voor. Als de raad hiermee instemt, wordt de besteding alsnog geautoriseerd en is deze rechtmatig. Begrotingswijzigingen moeten volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog aan de gemeenteraad worden voorgelegd.
Over het algemeen worden begrotingsoverschrijdingen die passen binnen de beleidskaders van de raad niet meegenomen in het accountantsoordeel.
Bij de toetsing van begrotingsafwijkingen kunnen tenminste de volgende “soorten” begrotingsafwijkingen worden onderkend: | Onrechtmatig, maar telt niet mee voor het oordeel | Onrechtmatig en telt mee voor het oordeel |
|---|---|---|
Budgetoverschrijdingen die passen binnen het bestaande beleid, maar waarbij de accountant ondubbelzinnig vaststelt dat die ten onrechte niet tijdig zijn geautoriseerd. Bijvoorbeeld: de verwachte kostenoverschrijding op jaarbasis was via tussentijdse informatie al wel bekend, maar men heeft geen voorstel tot begrotingsaanpassing ingediend en dit is in strijd met de budgetregels zoals afgesproken met de raad. | X | |
Budgetoverschrijdingen die geheel of grotendeels worden gecompenseerd door direct gerelateerde opbrengsten, bijvoorbeeld via subsidies of kostendekkende omzet. | X | |
Budgetoverschrijdingen bij open einde (subsidie)regelingen. Vaak blijkt vanwege dit open karakter in het kader van het opmaken van de jaarrekening een (niet eerder geconstateerde) overschrijding. | X | |
Budgetoverschrijdingen die worden gecompenseerd door extra inkomsten die niet direct gerelateerd zijn. Over de aanwending van deze extra inkomsten heeft de raad nog geen besluit genomen. | X | |
Budgetoverschrijdingen betreffende activiteiten welke achteraf als onrechtmatig moeten worden beschouwd omdat dit bijvoorbeeld bij nader onderzoek van de subsidieverstrekker, belastingdienst of een toezichthouder blijkt (bijvoorbeeld een belastingnaheffing). Het zal hier in de praktijk vaak gaan om interpretatieverschillen bij de uitleg van wet- en regelgeving die na het verantwoordingsjaar aan het licht komen. Er zijn dan geen rechtmatigheidsgevolgen voor dat verantwoordingsjaar. Wel zal de gemeente ervoor moeten zorgen dat de overschrijdingen getrouw in de jaarrekening worden weergegeven. Ook kunnen er gevolgen zijn voor het lopende jaar. | ||
- geconstateerd tijdens verantwoordingsjaar | X | |
- geconstateerd na verantwoordingsjaar | X | |
Budgetoverschrijdingen op activeerbare activiteiten (investeringen of totaal geautoriseerd budget) waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvings- en financieringslasten in het jaar zelf of pas in de volgende jaren. | ||
- jaar van investeren | X | |
- afschrijvings- en financieringslasten in latere jaren | X |
Overschrijding lasten programma’s
Bij dit onderdeel moet per programma de rechtmatigheid van een hogere last in de rekening vergeleken met de begroting worden toegelicht.
In het programma Openbare orde en veiligheid speelt dit, maar deze overschrijding is wel rechtmatig.
(bedragen x €1.000) | |||
Programmanaam | Begroting 2021 | Rekening 2021 | Verschil |
|---|---|---|---|
Openbare orde en veiligheid | 11.550 | 11.645 | 95 |
Toelichting
Deze overschrijding is rechtmatig omdat het doorberekende uitgaven van €56.000 van de Veiligheidsregio (= een samenwerkingsverband) zijn.
De overschrijding is met name een gevolg van afspraken in het LOGA (Landelijk Overleg Gemeentelijk Arbeidsvoorwaarden) om de gevolgen van het afschaffen van de levensloopregeling voor (voormalig) brandweerpersoneel (Veiligheidsregio) te repareren, er moet voor een grote groep medewerkers versneld gespaard worden en er is sprake van hogere afrekening Functioneel Leeftijdsontslag. Daarnaast is er een nog te betalen bedrag van €39.000 aan horecaondernemers in het kader van coronatoegangsbewijzen verschuldigd. Dit bedrag is ook rechtmatig omdat deze kosten in rekening (kunnen) worden gebracht bij de Veiligheidsregio.
Reserves
Bij dit onderdeel moet de rechtmatigheid worden toegelicht van hogere puttingen en hogere stortingen uit/in reserves ( > €50.000) dan begroot. Indien dit voorkomt bij egaliserende reserves zijn deze gezien het doel van de reserve altijd rechtmatig. Bij de niet egaliserende reserves zijn geen hogere puttingen en stortingen te melden dan de genoemde norm.
Investeringen/Kredieten
Bij dit onderdeel moet de rechtmatigheid worden toegelicht van hogere uitgaven (> €50.000) op investeringen/kredieten dan begroot.
Er zijn geen kredieten waarbij sprake is van een overschrijding van de uitgaven.
Niet financiële onrechtmatigheid
Bij het aantrekken van geld en het uitzetten van middelen moeten de Nederlandse decentrale overheden zich houden aan de Wet Financiering decentrale overheden (Wet fido). De belangrijkste doelstellingen van deze wetgeving zijn het zorgen voor een efficiënte financiering en een adequate risicobeheersing ten aanzien van de treasury activiteiten.
Ingaande het boekjaar 2021 dienen niet-financiële onrechtmatigheden in verband met het niet naleven van de bepalingen in de Wet fido en bijbehorende Regelingen te worden opgenomen en toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering.
Voor het boekjaar 2021 is geen sprake van niet-financiële onrechtmatigheden. Er is voldaan aan de volgende normen:
- de kasgeldlimieten per kwartaal;
- de rente risiconorm;
- de normen rondom schatkistbankieren.
Verantwoording door het college
De financiële beheersmaatregelen die in deze jaarrekening worden beschreven vallen binnen de financiële rechtmatigheidskaders van de raad en hogere overheden.
Vooruitblik
De gedane verbeteracties en aanbevelingen van de accountant ten behoeve van de interne (financiële) beheersing en de verdere doorontwikkeling van de verbijzonderde interne controle zullen voortvarend worden opgepakt door de organisatie.